台灣行政院於 4 月 5 日正式提出了「前瞻基礎建設計劃」。該計畫預計需時 8 年，以特別預算編列，由中央政府出資近 8,900 億台幣（尚未計算地方政府出資），並全數以舉債支撐。

這個計畫一推出，即受到許多的抨擊，包括酬庸地方、凱因斯經濟、過度舉債等。不過很多人可能跟我一樣，光聽到這個計畫名稱就有疑問：「前瞻」跟「基礎」好像矛盾啊？

既然是基礎建設，那就是必要的，例如連接下水道。但如果是前瞻（forward looking），意思就是針對未來，例如發展無人車。那麼到底「前瞻基礎建設」想要解決什麼問題 — 是為了彌補現在，還是投資未來？

雪碧說「相信你的直覺，順從你的渴望」。這個大家心底直覺冒出的疑惑，正是前瞻計畫的最大問題 — 不知道「為什麼」(why)。

為什麼要有前瞻計劃

緣由

在賽門西奈克（Simon Sinek）的著名 TED Talk 中，指出了所有的組織動員，都必須從傳達「為什麼」開始。

地球上每一個人與每一個組織，都 100% 知道自己在做什麼 (what)。有少數還知道他們怎麼做（how）. . . . 但非常非常少的人與組織知道自己為什麼做（why）自己在做的事。

這裡的「為什麼」不是指利潤 — 利潤只是結果。一切都是結果。我說的「為什麼」是說你的目的是什麼？你的緣由是什麼？你的信念是什麼？為何你的組織應該存在？

這其實也是任何商業提案、募資計畫，甚至是學生論文的基礎，就是先定義「要解決的問題」。定義了問題，才能證明解決的必要，也才能推論該用什麼手段解決。

因此任何報告的核心都是最前面的摘要 (executive summary)。摘要如果證明了問題的迫切性，解決方法就會水到渠成。遺憾的是，前瞻計畫的摘要空洞的驚人。因此本文我不用討論到細項，就已經可以得到一開始的結論。

前瞻基礎建設計畫的緣由是什麼呢？寫在計劃書的第一頁第一章（不想看引言可以跳到我的評論）：

壹、緣起
依據總統 105 年 12 月 31 日年終談話，政府將採取具前瞻性的積極財政政策，全面擴大基礎建設的投資，包括下一個世代需要的基礎建設以及地方建設。

政府正積極盤點地方建設的需求，未來將優先推動可以配合區域聯合治理的跨縣市建設，以及過去投入不足、發展相對落後地區的重要基礎設施，藉以促進地方整體發展以及區域平衡。

衡酌當前政府財政狀況，需以特別法方式排除公共債務法每年度舉債額度限制及訂定控管機制規定，俾順利推動前瞻基礎建設，並兼顧財政穩健，爰同時擬具「前瞻基礎建設特別條例」(草案)，藉以籌編多年期的特別預算，以支應所需建設經費。

就這樣。很短吧？而我畫粗體的三句，便是整個前瞻計劃的「為什麼」。三個理由中，其中兩個還重複，因此真正前瞻計畫的「為什麼」其實就只有兩個理由：因為總統說需要，以及區域發展平衡。

沒有分析台灣現在面對的問題，沒有討論國際環境的變化，沒有說明分析方法，也沒有列出諮詢的對象。都沒有。當然，後面也不會說明計畫中的五大項目（軌道、城鄉、水、綠能、數位）是從何推論而來，或者優先順序怎麼排定的。

而且第二段的開頭「政府正積極盤點地方建設的需求」，暗示了其實連問題本身都尚未確認，而是要邊推計畫邊找問題。

計畫的第二章是「背景」。你心想，這裡總應該多渲染一下計畫的重要性吧？畢竟，任何寫過報告的學生，都知道「背景」最適合拿來塞字數。想來政府會趁此章節，多多鋪陳一下計畫有多重要？

背景

我在此引用第二章的全文。放心，一樣很短，不想看的可以直接跳到我的評論。

貳、背景分析

一、加速推動結構轉型、厚植經濟成長潛力
近年來，在財政建全的考量下，政府及公營事業投資均呈負成長，致未能發揮提振景氣及促進結構改革的效益。未來政府積極推動各項基礎設施，改善投資環境，可帶動民間投資與激發創業、創新活動，厚植整體經濟成長潛能。

二、全面擴大基礎建設投資、注入成長活力
國際競爭力評比機構報告顯示，基礎建設不足係台灣國際競爭力無法大幅向前的重要因素：

• 根據 WEF「2016-2017 年全球競爭力報告」，台灣基礎建設競爭力評比全球排名第 13 位，低於新加坡 (第 2 位)、香港 (第 1 位)、南韓 (第 10 位)，在亞洲四龍中排名最後。
• 各評比項目中，航空設施品質排名第 33 位、電力供應第 35 位、基礎建設總體品質排名第 13 位，顯示基礎建設的質與量都有待大幅提升。
• WEF 評比各國網路整備度，我國排名 19 (2016 年)，落後星、韓、 日、港等國，並呈現逐年下降趨勢。

這一章提出的 2 個理由更加薄弱，分別是：（1）因為政府前幾年投資降低，以及（2）因為國際名次不好。完全沒有從實務中提出的問題，純粹是為比較而比較。

這就好像給一個病人吃補藥，理由是他上個月吃的補藥減少了，以及其他人身體健康。可是病因咧？診斷咧？付之闕如。

至此，整份計畫說明「為什麼」的所有文字，我已經全部引用完畢。整體看來，前瞻計畫的存在理由一共 4 點：總統說需要、平衡區域發展、贏過以前的政府，以及贏過附近國家。沒有一點是針對前瞻的未來。除了「平衡區域發展」，也沒有任何一點是源自於實務需求。

既然寫不出「為什麼」，那計畫中的「如何執行」（how）也就肯定零零落落，不忍卒睹。我在本文也不深入討論了；因為根本沒有論述。

諷刺的是，前瞻計畫大量引用 WEF 全球競爭力報告；但根據國發會的網站，我國在該評比上真正最低分的項目，分別是「各級政府債務」(第 46 名)，以及「各級政府預算餘額」（第 56 名）。也就是負債太多。可是前瞻計畫預算將全部以舉債因應！

這就好像一個病人最嚴重的病是腹瀉，但醫生卻一直灌他上火的咳嗽藥。咳嗽不一定會治好，腹瀉倒是肯定會變嚴重。（這個比喻真是太本土啦）

舉債牽涉到本計劃的另一個問題 — 特別預算。前瞻計畫透過特別預算編列，代表政府除了必須說明「為什麼前瞻計畫有必要」之外，還必須說明另一個「為什麼」— 為何前瞻計畫不能透過一般預算。

為什麼是特別預算

特別預算有特別的好處。特別預算享有獨立的審查過程，不用跟總預算一起包裹表決，因此推動速度較快。特別預算也不受公債法限制，不用低於舉債上限。也因此特別預算必須符合下列四個條件之一：

1. 國防緊急設施或戰爭。
2. 國家經濟重大變故。
3. 重大災變。
4. 不定期或數年一次之重大政事。

顯然前瞻計畫不符合前三點。第四點仍然必須說明特殊性或重大性。那麼行政院採用特別預算的理由為何呢？我們同樣看第一章「緣起」的最後一段。

衡酌當前政府財政狀況，需以特別法方式排除公共債務法每年度舉債額度限制及訂定控管機制規定，俾順利推動前瞻基礎建設，並兼顧財政穩健，爰同時擬具『前瞻基礎建設特別條例』（草案），藉以籌編多年期的特別預算，以支應所需建設經費。

換句話說，採用特別預算的原因，是因為不想放在總預算裡，免得受到舉債額度以及控管機制的限制。這是標準的套套邏輯 （tautology）— 我想這樣做，是因為這樣做符合我想要的。不是因為計畫特殊，只是因為正規的作法不方便。

行政院長最近接受財經週刊的訪問，也提出了類似的詭辯：

. . . . [若把前瞻計畫] 編在年度預算裡，年度預算就會膨脹，我希望中央政府總預算的規模以不成長為原則 . . . . 我若把它放在年度預算，依年度預算只增不減的特色，之後預算規模不可能往下掉；反之，特別預算結束之後，我的年度預算還停留在一個比較低的水平。

. . . . 有些 1,000 多億的核定計畫我也放進來，好處是未來年度預算我就有空間把新增計畫放進去。

換言之，增加特別預算，是為了不讓年度預算膨脹，但接下來又可以把新計畫放入年度預算中？這樣最終總預算跟舉債仍然增加啊。

如此徹底的自相矛盾，反應了前瞻基礎建設計劃內容其實應該列入總預算即可。用特別預算編列，不是因為這些包裹在一起的建設圍繞著共同的「前瞻」未來，只是因為撥款方便。

寫到這裡，讀者應該能理解為何我不再詳細分析前瞻計畫的五大項目 — 因為沒有意義。沒有定義問題，就無法分析成效。

作為對照，我們看一下新加坡「未來經濟委員會」今年提出的計畫。

新加坡的未來經濟報告

新加坡在去年一月成立了「未來經濟委員會」（Committee of Future Economy, CFE），負責向總理提出針對未來經濟的政策建議，角色有點類似台灣的國發會。今年 2 月時，CFE 提出了「七策略」(7 Strategies) 。同月新加坡的財務部長宣布將投入 17 億美金（約 527 億台幣）推動七策略。

這裡我一樣不比較計畫的細項，只對照著看七策略如何說明「為什麼」。

在七計畫的摘要中，CFE 列出了 4 點分析新加坡的現狀。接著是 3 點討論「全球轉移」（Global Shifts），也就是世界的環境變化。再來是 7 點「研究方法」（Charting our nest phase of growth），說明委員會如何做出這 7 點建議。

舉例來說，「全球轉移」的第一條分析了新加坡的客觀環境的變化（粗體來自原文）：

 . . . . 我們發現外部環境的顯著結構轉移。全球成長趨緩，預期會比上一個 10 年更慢。已開發與部分開發中的國家人口正在老化。全球生產力成長遲緩，雖然科技轉變有機會帶來新一波的創新與突破。自全球經濟危機以來，美國的成長恢復了，但還未回復到危機前的水準。亞洲仍然是一個亮點，有一部分的經濟體快速成長。全球價值鏈也在改變。有些國家正在往價值鏈上游移動，而我們的主要貿易夥伴，包括中國，正在增加內包（insourcing）。

即便是這樣簡略的背景說明，也至少是從現實世界出發，針對新加坡的周邊（全球、亞洲、中國）環境，並且設定了策略的框架。而不是為了跟過去的預算相比，或者是想要衝刺某個排名。

而在「研究方法」的第一條，則說明了此計畫想要回答的問題：

8. 未來經濟委員會研究了上述的國際趨勢，並重新檢討了新加坡的操作假設（operating assumptions）與模型，來規劃出下一階段成長的道路。我們應該保留什麼，改變什麼，才能在世界上維持競爭力及重要性呢？

注意這個計畫有分析應該「保留」什麼，這樣提出要「增加」什麼才有說服力。而不是一昧的建設建設。

有了明確的問題「如何在世界上維持競爭力」，委員會才能徐徐的提出建議。而該委員會提出的七策略也都是沿著這個目標，向下列舉細項。而不是像前瞻計畫莫名其妙的就跳出「軌道建設」，卻完全沒有論述支持。

邏輯的困難

有些人可能會說：「只要行政院當初寫計畫時，認真一點寫摘要就好啦。反正都是官樣文章，最後還不是可以通通湊在一起。」這低估了文字的力量，也高估了組織的執行力。

身為一個作者 / 律師，我很清楚文字不容易欺瞞。一個薄弱的摘要，就註定了後面跟著的是薄弱的主文。原因很簡單：如果撰寫者重視邏輯性，而且認真寫摘要，那麼他的主文就不可能跳躍。他無法硬插入無關的建設項目，結果就達不到政治目標。

而反過來，如果計畫本身就是拼湊而來，那麼也絕對無法生出合邏輯的前言，註定充滿空泛架空的論述。

以及「前瞻基礎」這種計畫名稱。

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