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2018 / 公開文章 / 評析

為旅館業封鎖 Airbnb — 小國禁不起的草率

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早安!

上週我以無人機攻擊程式為例,說明「程式即言論」的影響;昨天委內瑞拉總統就被無人機攻擊。科技的力量很難收回。

另外,下週四(8/16)停刊一天。後半年停休刊比較多一點。

進入正題。


封網再起 — 這次禁 Airbnb

政府要打擊非法民宿,方法卻是封鎖訂房平台?根據聯合新聞網報導:

在行政院政務委員張景森的強力主導下,交通部觀光局擬修正「發展觀光條例」第 55-1 條,納入「Airbnb 條款」,未來刊登非法日租套房的網站,最高將處以 30 萬罰鍰,並得要求網站撤除刊登訊息;若網站不移除,不僅可連續罰,還會被切斷網路 IP。

這不是台灣政府第一次嘗試鎖 IP。我曾分析過 2013 年智慧財產局研擬的「鎖網法」,以及去年鄭運鵬立委提案的著作權法修改。前兩次都是針對盜版影音內容網站,這次則是針對訂房網站。

但方法殊途同歸 — 命令台灣電信業者鎖 IP。根據同一篇報導

本次修法有三大方向。. . . 最後一項修法最受關注,主管機關得通知相關機關逕行停止「行為人」網路之使用、移除訊息內容。觀光局解釋,為加強管理力道,若網路平台刊登非法日租套房且不下架,得請國家通訊傳播委員會(NCC)等相關單位協助,阻斷 IP 不讓民眾使用,等於主管機關可強制停止 Airbnb 在台灣的使用

新聞稿的用字非常巧妙。例如最後一句「主管機關可強制停止 Airbnb 在台灣的使用」,彷彿受拘束的是 Airbnb。然而只要稍有網路知識,就知道鎖 IP 實際上是限制台灣的用戶無法連上 Airbnb。Airbnb 仍然存在網路上。台灣的民宿仍然可以翻牆上架,其他地區的觀光客也仍可以使用。

「為何民宿違法,卻害我不能上 Airbnb?」一般人可能會有此疑慮。此一提案的第一個爭議,就是剝奪一般人上網的自由。

言論自由

限制人民連上網站有侵犯言論與通訊自由之虞,就像禁書或是禁止佈告欄一樣。這必須由憲法機關決定。台灣民眾常嘲笑中國的「網路長城」,動輒禁止人民連至海外;台灣鎖 IP 的流程有比較站得住腳嗎?

其實過往三次鎖 IP 的提案都有一個共同點:行政權都試圖跳過法院,直接鎖住 IP。例如上面新聞中的這一句:「主管機關得通知相關機關逕行停止「行為人」網路之使用 . . . 」但要剝奪基本人權需要經法院裁判。否則是抄捷徑。

旅行文化媒體旅飯做了一個完整的報導(推薦閱讀)。其引用國家通訊傳播委員會(NCC)主委詹婷怡,強調 NCC 必須遵照法院裁判:

. . . 電信事業主管機關無法且不應自行片面以行政行為要求 ISP 阻斷特定 IP 位址、或命 TWNIC 停止解析特定 DN。尤其是電信法第 22 條第一項規定:「電信事業非依法律,不得拒絕電信之接受及傳遞。」,就電商網站或其他平台服務,「接受與傳遞」是電信事業服務的本質,且並不應刺探或了解其內容。

唯有在其他「就電商網站或其他平台服務之內容」有明確的作用法規範,或法院裁判的前提下,且解釋上,其內容在程度上與「顯有危害國家安全或妨害治安者」相當,容有可能。

說到底,NCC 與電信業者根本不是執法機關。只是今天所有行業都變成網路業,因此 NCC 與電信業者就變成方便控制的「節點」。每一個行政機關(與相關利益)都想從 NCC 入手,遂行政策目的,卻忘記自己就有很多可以做的事情。

此時 NCC 堅持「網路中立性」是一個正確、聰明的政策,避免捲入意識形態或利益之爭。電信業就只該負責「接受與傳遞」。我為詹主委的聲明鼓掌。

上網的基本人權

退一步,有人會覺得 Airbnb 只是訂房網站,應該算不上言論平台吧?的確,Airbnb 上交流的不是一般認知的「言論」。反而前兩次修法的打擊目標 — 影音平台 — 具有濃厚的媒體屬性。

但你同意政府可以任意限制人民上特定網站嗎?例如假設台灣封鎖中國的淘寶,理由是上面銷售許多盜版品,你可以接受嗎?

這牽涉到一種新的權利概念 — 「上網權」(right to internet access)。也就是上網本身就是一種基本人權,而鎖 IP 就是限制選擇、限制自由。這與言論自由或通訊自由獨立。根據維基百科,目前愛沙尼亞、西班牙、芬蘭與法國都保障了類似的權利。台灣也應該通過類似的權利,克制政府動輒封網的慾望。

政府的給與收

跳過憲法的層次,就來到商業的討論。張景森提案的最大問題是視角狹隘,只從現有結構思考。同一篇報導指出這次修法的緣由:

知情人士透露,旅宿界發現觀光局有意輔導日租套房合法化,趕緊於 6 月 20 日拜會張景森,尋求支持。張景森在會中力挺旅宿業者,並指示觀光局加強防堵,觀光局才邀集旅館、旅宿業者開會,研議修訂「發展觀光條例」第 55-1 條。

從旅館業者單一的角度思考,就會得到簡單的答案。張景森的視角可以從他在 Facebook 上與前悠遊卡董事長戴季全的討論看出:

他眼中的主體是政府。旅館業的地位毋庸置疑。而「共享經濟」只是一個要不要開放的問題。

這種「政府中心主義」無法看到科技帶來更深層的改變。例如 Uber 改變了人們的移動方式,也改變了汽車產業與城市的風貌。台灣獲益的對象可以不只是「白牌車」,也包括網路創業者、汽車製造業者,甚至是餐飲業、公園、親子關係等。因為 Airbnb 而獲益的也可以不只是「日租房」,而是包括旅館不願去的偏鄉小鎮、希望留在故鄉的青年、厭倦旅館的外國觀光客等。

然而這些可能性都在狹隘的視角中被抹煞了。只不過是日租房跟白牌車嘛。

許多旅館業者舉日本 Airbnb 最近大幅下架 80% 民宿為例,批評政府對 Airbnb 忍氣吞聲。然而日本是先「給」才「收」。日本先推出了《民泊新法》,不但明確定義了民宿,更重要的是正面確認了民宿為一種新型觀光業的起點,有別於以旅館為核心的傳統觀光體驗。因此 Airbnb 才配合日本政府,把民宿納入正常化管理。

相反的,台灣的民宿仍然沒有地位。例如台灣法律規定民宿僅能設立於偏遠與觀光地區,作為旅館的補充,不能在市中心內。可是 Airbnb 帶來的風潮就是住在市中心!旅客希望跟當地人住在一樣的區域,去一般人去的超市、餐廳、咖啡店等。

觀光局解釋,民宿法訂定時的主要服務對象,是來到城市參加聯考的學生!以如此過時的法律來取締推陳出新、千變萬化的民宿,自然無法讓業者心服口服。不論旅館業者說「惡法亦法」或「台灣是法治國家」,聽起來都是既得利益的嘲笑。

小國的大政府主義

旅館業者還會舉紐約市突襲非法民宿的例子凸顯政府對付 Airbnb 的正當性。但他們忽略了兩個重點。第一,紐約市沒有鎖 Airbnb 的 IP。

第二,紐約(至少明面上)的出發點是保護本地人的居住權,而不是旅館業的利益。

民宿有外部性(externality),影響鄰里關係 — 「為何我每天的鄰居都不一樣?」此外,民宿提高了房間的經濟價值,自然會抬高房價,排擠本地人購買。這在紐約大都會是嚴重的問題。

反過來說,其他城市不一定有房價問題。例如台灣的台東、花蓮或許土地閒置過多。這些城市很可能希望鼓勵民宿,不希望禁絕 Airbnb。台灣由觀光局統一政策其實反映的是台灣政府組織的限制。

張景森的提案看起來沒有考量居住權問題,而是完全出於旅館業的要求。既然如此,可以視為是一種產業輔導政策。但為何政府要特別保護旅館業呢?

這也是前悠遊卡公司董事長戴季全提出的問題。他在 Facebook 上首先質疑公寓如果可以月租給一般房客,為何不能做日租房?若前者足夠安全,那麼後者應該也可以?

因此他推論張景森的提案不是為了保護旅客安全,而是一種產業政策。那麼,他問,為何要政府保護旅館業?

張景森的回答頗有啟發性:

張景森的說法有點模糊。大致可以理解為台灣是小國,因此必須形成整體才能競爭。若要考慮單一企業或個人,力量就太分散了。換言之,為了保護旅館業,犧牲一些消費者的權益是合理的。

這種思維的體現是韓國的財閥,以三星、LG、現代等集團為代表。國家以政策輔導、培育,並以國內市場作為壁壘。市場必須提供國內企業一定的優勢,才能形成足夠的規模。

言下之意,是由政府做整體經濟戰略,決定產業的優先順序。你同意嗎?至少我不相信台灣政府扶植企業的能力。我比較相信市場能挑選出優勝者;政府的功能只是確保競爭,以及保護消費者權益。

這是從「旅館 vs. 民宿」的角度去思考。但張景森的說法可能有另一層含義,是從「台灣 vs. Airbnb」的角度出發。

小國與大平台

張景森也可能是想以市場為狹持,解決鄭運鵬立委在撤除著作權修改提案時所提到的「未解決問題」:

. . . NCC 及智慧財產局不願意進行行政權封鎖,必須尋求司法途徑來請求法院裁定。但面臨下列困難:

1. 因為涉及司法管轄問題,或是因無法取得境外侵權網站之所有人資料,以致無法進行保全或是訴訟程序。

2. 當事人身在國外,對於法院通知置之不理,以致訴訟無法進行,擔保金長期存放法院無法取回,對著作權人等於是二次傷害,造成財務負擔,資金調度困難。

換言之,如果台灣政府做了所有該做的事,真的還是需要 Airbnb 協助下架非法民宿,而 Airbnb 置之不理怎麼辦?

這是「小政府」與「帝國企業」的衝突。台灣畢竟不是東京、紐約等大市場,或許失去台灣用戶對 Airbnb 不痛不癢。Airbnb 在台灣也沒有落地。到時候合法旅館與民宿虧錢事小,旅客住進非法民宿權益受損事大。該怎麼辦?

難。現實是政府權力縮小,網路平台權力擴大。若真的意識到自己是一個小國,就應該積極與網路平台合作,想辦法吸引對方「落地」,包括提供健全透明的法制、高效的政府組織等。唯有平台真的落地才會在乎,政府才有機會管理、影響。

覺得這麼低聲下氣很缺乏國家尊嚴?那就是小國抱著大國思維。新加坡總理李光耀曾經拜訪矽谷,一家一家公司去握手、聽演講。愛沙尼亞前總統 Toomas Hendrik Ilves 接手國家時百廢待舉,只能致力建造符合網路時代的環境,希望吸引人才與資金。尊嚴來自成績而不是態度。

無論如何,禁止人民上網無濟於事。政府能做的事很多 — 參考日本與紐約 — 把需求歸咎於媒合平台沒有意義。鎖 IP 的最大問題正是看起來一勞永逸,實際上卻只是把問題往後踢。

Airbnb 被鎖的那一天,有幾件事肯定會發生:非法民宿繼續上架 Airbnb、外國旅客繼續用 Airbnb 訂房、其他產業開始遊說鎖住其他外國 IP。此外,民宿持續蓬勃發展,住房資訊持續流動,可能改為透過 LINE、Facebook、Booking.com 等傳遞。

與其未來煩惱要不要鎖 LINE、Facebook、Booking.com,不如現在正視民宿吧。


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